I. Introduction : une volonté régionale

En Belgique, l’administration publique dispose d’outils de suivi et de quantification de sa population. Parmi ceux-ci, le registre de la population, un système d’enregistrement de la population mis en place dès la fin de la période révolutionnaire. Aujourd’hui, il donne un état des lieux précis de la situation démographique d’un territoire donné et forme un système de traitement d’informations qui assure l’enregistrement, la mémorisation et la communication de données relatives à l’identification des personnes physiques [1]. À Bruxelles, l’administration régionale estime cependant que ces outils ne remplissent pas pleinement leur fonction, à savoir celle du suivi de la population [2]. En effet, une partie de la population reste invisible ou insuffisamment visible pour l’administration et les politiques sociales.

Dès l’instauration des registres de la population, le critère d’inscription est la détermination de la résidence principale. Celle-ci concerne le lieu où vivent une ou plusieurs personnes la majorité de l’année. Ainsi, un citoyen n’ayant pas d’adresse de résidence principale n’est pas autorisé à s’inscrire auprès de l’administration communale. La conséquence de cette invisibilité administrative est la privation de la majorité des droits sociaux, fiscaux, politiques ou administratifs [3]. La résidence principale ou le domicile constituent de cette manière des éléments essentiels au recouvrement de ces droits.

Cet article interroge le lien entre l’existence administrative et l’ancrage par le domicile, depuis la mise en place des registres de population durant la période révolutionnaire, jusqu’au contexte actuel d’une société caractérisée par la globalisation et l’hypermobilité. En effet, au cours des dernières décennies, le développement des moyens de transports et de communication a permis une augmentation de la mobilité humaine. Pourtant, depuis ses prémices, la citoyenneté a toujours élu domicile.

II. La naissance d’un outil de suivi de la population

La période qui suit la Révolution française voit apparaître de nouveaux outils statistiques et administratifs. Cette période correspond à une mise en place quasi systématique de nombreux outils de mesure, de comptage, d’unification et d’uniformisation, tels que le système métrique, la généralisation de la langue française, l’universalisation des droits de l’Homme, le Code civil ou encore le découpage administratif du territoire en départements [4]. De cette manière, le territoire national est un et indivisible. Cette reconfiguration porte le nom d’adunation [5], qui signifie l’union volontaire des systèmes référentiels. Le territoire est partagé en départements selon des critères généraux et propres à la nation.

Ces transformations sont caractéristiques de la période révolutionnaire. On désire d’une part fonder la société sur de nouvelles bases et d’autre part, répondre aux différentes crises socio-économiques par la diminution des incohérences et la mise en place d’une meilleure gestion de l’administration. Le coup d’État du 18 brumaire (9 novembre 1799) marque la fin de la période révolutionnaire et instaure, par la mise en place du Consulat, un plan administratif ambitieux : Code civil, universités, préfectures, bureau de statistiques, cadastre, recensements. Des changements s’opèrent également dans les nouveaux usages de la statistique, autrefois enfermée dans les archives et désormais destinée à la publication. Un exemple célèbre est l’Annuaire statistique du département du Bas-Rhin de Sébastien Bottin, dont on tirera plus tard le nom pour désigner les annuaires. Le dévoilement de la statistique au grand public est lié à la mise en place d’un État républicain, converti en la chose de tous. Les dénombrements reflètent ainsi la nation tout entière, et non plus l’apanage des biens et gains du prince. Cette orientation sera concrétisée en 1800 par la mise en place du Bureau de statistique de la République.

En Belgique, le premier recensement a lieu en 1846. Il faudra attendre 1856 pour voir la mise en place officielle des registres de population. Ceux-ci servent alors de base au calcul annuel de la population, avant d’évoluer vers un système d’information et de contrôle pour la commune à des fins de gestion de la population. Selon le président de la commission centrale de statistique, Adolphe Quetelet, cet outil est plus qu’un simple comptage : c’est un outil de Pouvoir et de Savoir au service du citoyen, de l’État et de la science [6]. Son utilité s’étend ainsi progressivement avec l’intervention croissante de l’État dans les domaines sociaux et économiques.

Dès la fin des années 1960, en raison de l’informatisation des fichiers administratifs et de la rationalisation de leur mise à jour, un système centralisé au niveau fédéral est mis en place : le registre national des personnes physiques. Celui-ci reçoit une existence légale quinze ans plus tard par l’adoption de la loi du 8 août 1983 organisant un registre national des personnes physiques. La législation élargit également l’éventail des données qui y sont présentées. Alors que seuls les nom, prénoms, lieu et date de naissance, sexe, nationalité et adresse y étaient enregistrés, on y ajoute d’autres informations, comme la date de décès, la profession, l’état civil et la composition de ménage [7].

Aujourd’hui, les registres de la population sont devenus la base de l’action administrative à l’échelle communale, régionale et nationale. Ils permettent d’établir les listes électorales, d’évaluer les besoins locaux, d’organiser la récolte des taxes, etc. Ils aident également l’administration à trouver la personne par le biais de la domiciliation, ce qui permet de la protéger dans diverses circonstances (incendie, effondrement, crime et délits), de faciliter les rapports juridiques avec des tiers et d’éviter les usurpations d’identité [8].

Dès la mise en place des registres, le critère d’inscription est de résider à titre principal sur le territoire de la commune. Aujourd’hui encore, ce rattachement administratif se fonde sur la notion de résidence principale. Ce principe peut être rattaché à celui de la citoyenneté fondée sur le domicile [9] et qui signifie que l’appartenance d’une personne à une communauté est définie par son lieu de résidence. Il existe ainsi une réciprocité entre citoyenneté et domicile, ce qui signifie que s’il y a un changement dans le domicile, cela implique des conséquences en termes d’accès aux droits sociaux. Ces droits sont au fondement de la citoyenneté sociale, celle-ci étant définie par « le fait de pouvoir disposer d’un minimum de ressources et de droits indispensables pour s’assurer une certaine indépendance sociale [10] ».

III. L’adresse de résidence principale, un préalable à l’existence administrative

Les registres de la population sont constamment actualisés. Chaque personne qui veut s’installer ou déménager dans une commune doit en faire la déclaration auprès de l’administration communale du lieu où elle vient se fixer. La déclaration doit se faire dans les 8 jours suivant l’installation effective, à défaut des sanctions peuvent être prises. À chaque changement de résidence, la commune s’assure, par le biais de l’agent de quartier, de la vérification et de la réalité de celle-ci. Outre la résidence principale, elle enregistre et met à jour plusieurs données concernant la composition du ménage, l’état civil ou encore la situation administrative de la personne (demandeur d’asile, etc.). Ces mises à jour se font sur base d’une déclaration de la personne inscrite ou d’un tiers, auquel cas il s’agira la faire vérifier par l’agent de quartier. En effet, la police locale doit être en mesure de suivre les mouvements de population au sein des différents quartiers. Ainsi, si une personne ne réside pas à l’adresse où elle est inscrite, s’en suivra une procédure de radiation d’office.

La notion de résidence principale est fondamentale, tant pour l’existence administrative que dans le cadre de l’accès aux droits sociaux. Elle se fonde sur la situation de fait, c’est-à-dire la constatation de la résidence effective durant la majeure partie de l’année. Elle se base sur différents éléments, comme le lieu rejoint après une journée de travail, les consommations d’eau et d’électricité, les frais internet et téléphoniques. La seule intention de s’inscrire à une adresse n’est donc pas suffisante.

Aucune inscription à titre de résidence principale ne peut être refusée pour des motifs de sécurité, de salubrité, d’urbanisme ou d’aménagement du territoire. Dans ce cas, une inscription provisoire est prévue, le but étant d’éviter de pénaliser les personnes en leur enlevant leurs droits attachés à l’inscription dans les registres. La commune commence alors une procédure administrative ou judiciaire afin de régulariser la situation. L’inscription provisoire prend fin dès que les personnes ont quitté le logement ou que la situation est à nouveau régulière [11]. Cependant, en pratique, des inscriptions, même provisoires, sont refusées, entre autres pour des raisons d’inhabitabilité. En effet, le bourgmestre est responsable « de faire jouir les habitants des avantages d’une bonne police, notamment de la propreté, de la salubrité, de la sûreté et de la tranquillité dans les rues, lieux et édifices publics [12] ». La réglementation vacille de cette manière entre, d’une part, le souci de ne pas pénaliser davantage des personnes qui seraient contraintes de vivre dans un logement insalubre et, de l’autre, la volonté de régulariser des situations illégales et contraires à la dignité humaine [13]. Les situations de refus d’inscription pour des raisons de mal-logement sont pourtant nombreuses, certaines communes ayant parfois comme politique de refuser systématiquement des personnes dans des logements jugés insalubres [14]. Aussi, n’est-il pas rare de voir sur des annonces la mention « pas de domiciliation [15] possible », le propriétaire souhaitant souvent éviter des frais liés à une remise en ordre urbanistique de son bien. Ce type d’interdiction est pourtant illégal et comporte de lourdes conséquences administratives et sociales, l’anonymat administratif pouvant entraîner une marginalisation rapide.

Afin de limiter ces disparitions administratives, la possibilité est offerte aux personnes sans-abri d’être domiciliées en adresse de référence auprès d’un Centre public d’aide sociale (CPAS). Cette mesure a été adoptée afin de permettre aux personnes les plus démunies un accès aux droits sociaux (chômage, allocations, etc.). Pour obtenir une adresse de référence, il s’agit de remplir trois conditions, prévues par la loi. D’abord, la demande doit être adressée directement auprès d’un CPAS, qui doit être territorialement compétent. Ensuite, le CPAS vérifie que le demandeur ne dispose pas de ressources suffisantes pour accéder à un logement. Enfin, il faut que la personne soit radiée au préalable, ce qui veut dire qu’elle ne dispose pas déjà d’une adresse et donc d’une inscription au registre de la population. Dans le cas où la personne possède une adresse, il sera nécessaire d’entamer des démarches de radiation et il appartiendra à la commune d’en effectuer la vérification avant de procéder à l’inscription en adresse de référence. Si elle est limitée dans le temps en vertu de la loi, l’interprétation de ce délai, tout comme la vérification des autres conditions, varie d’un CPAS à un autre, les contrôles étant la plupart du temps motivés par la lutte contre la fraude sociale, elle-même définie par une politique propre à chaque CPAS.

IV. La lutte contre la fraude sociale en toile de fond

La lutte contre la fraude sociale constitue la motivation principale des contrôles de résidence, tant dans le cadre d’une inscription qu’à l’occasion de l’octroi d’une aide sociale. Le recours à une domiciliation fictive, ou à une adresse de référence, peut présenter des avantages sociaux ou fiscaux. L’intérêt présenté par les services fédéraux comme le plus fréquent est d’obtenir des allocations sociales majorées. En effet, une personne considérée comme isolée touchera davantage qu’une personne considérée comme cohabitante. C’est le cas, par exemple, pour les allocations de chômage ou le revenu d’intégration sociale (selon les chiffres de 2022, on compte 714,86 € pour une personne cohabitante contre 1 072,30 € pour une personne isolée [16]). Depuis plusieurs années, le gouvernement fédéral fait de la lutte contre la fraude sociale une priorité. La rigueur de l’enregistrement des personnes dans les registres de population est au centre de cette stratégie, puisque c’est le domicile qui détermine le statut, isolé ou non, de la personne inscrite.

Il existe pourtant peu de données concernant l’ampleur de cette fraude. L’étude la plus récente a été commanditée en 2013 par le SPP intégration sociale (Service public fédéral de programmation Intégration Sociale, Lutte contre la Pauvreté, Économie Sociale et Politique des Grandes Villes), afin d’obtenir des mesures de la fraude sociale au sein des CPAS. La majorité des cas de fraude ont été constatés par des contrôles au domicile et par la vérification de la résidence via les assistants sociaux et les agents de quartier, et donc par la consultation préalable du registre national. Ces contrôles s’effectuent par des visites non planifiées au domicile, jusqu’à la constatation de la situation. Pour les deux années 2012 et 2013, 5 000 personnes (0,04 % de la population) ont ainsi été rayées en tant qu’allocataires sociaux, par le biais de la coopération entre la police, le Registre national et les services d’inspection sociale. Loin d’être généralisée, la fraude sociale ne justifie pas les moyens mis en place pour la combattre : renforcement des visites domiciliaires, contrôle des consommations énergétiques, etc. En outre, certains abus relèvent davantage d’une stratégie de survie que d’une réelle volonté de frauder.

L’inscription aux registres de population est un droit qui ouvre l’accès à la résidence, à l’adresse, à la citoyenneté. Autrement dit, c’est un droit d’être reconnu administrativement, comme citoyen reconnu par une collectivité. Pourtant, ce droit est aujourd’hui questionné, tant par la lutte contre la fraude au domicile, que par le contexte d’ouverture des frontières et des identités mouvantes amené par la globalisation.

V. Le paradoxe de la globalisation : vers une nouvelle citoyenneté ?

En Belgique, la simple présence d’un individu sur le territoire ne justifie pas son appartenance formelle à la communauté territoriale, composée de l’ensemble des citoyens qui disposent de leurs droits sociaux. Ainsi, un citoyen belge qui ne dispose pas d’un domicile ne bénéficie pas de tous ses droits. Pour les personnes en situation de précarité, une perte de logement peut avoir de lourdes conséquences administratives. Ces personnes invisibles ne se trouvent plus dans les radars des politiques sociales, des observatoires et des statistiques. Repoussé à la marge du social, l’invisible devient l’inaudible, privé de visibilité institutionnelle, de représentation et in fine, de participation au projet démocratique.

Cette tension entre droits sociaux et résidence se questionne d’ailleurs au-delà des situations de sans-abrisme. Elle concerne par exemple les personnes mobiles ou sans attache particulière à une communauté locale. Ces changements sont caractéristiques de la globalisation, caractérisée par l’ouverture des frontières et un accroissement de la mobilité des individus à travers les territoires. L’idée d’une gestion des données individuelles par un fichier central, mise en place dès la fin du xx^e siècle et renforcée par la Révolution française, est aujourd’hui remise en cause.

Dans un tel contexte, il semble aujourd’hui paradoxal d’attacher le principe de citoyenneté au domicile. Pour le Front commun des SDF, une association bruxelloise défendant les droits des personnes sans abri, une réponse à cette contradiction serait de lier les droits économiques et sociaux non plus à un domicile, mais au numéro de registre national. Puisque chaque personne en situation légale dispose d’un numéro, ces personnes pourraient de facto obtenir l’accès à leurs droits. Ainsi, être citoyen ne devrait pas être défini par son lieu de résidence, mais par d’autres principes, tels que la communauté d’appartenance, déterminés par le lieu de naissance ou son ascendance [17].

Le domicile renforce les liens que peuvent entretenir les individus avec les autorités qui prennent en charge la gestion du territoire. Ce lien est aujourd’hui mis à mal, dans un contexte où les parcours individuels sont mouvants. Le principe de la citoyenneté doit faire face à ces changements. Dora Kostakopoulou propose ainsi le principe de citoyenneté anationale [18], où le lieu de résidence habituel est conciliable avec un autre domicile ou ancrage administratif. Ce principe permettrait par exemple à des personnes en situation de mal-logement ou à des personnes expatriées de préserver leurs accès aux droits.

Il devient aujourd’hui nécessaire d’envisager une alternative à la citoyenneté basée sur le domicile. D’abord, parce que la prise de décision démocratique, dont le droit de vote est la concrétisation, nécessite la participation de tous. Ensuite, parce que le modèle de la citoyenneté fondée sur le domicile échoue à inclure tout le monde et exclut de fait ceux qui ne disposent pas d’une adresse.