Les textes consacrés à l’histoire politique du paysage sont rares. Le statut ambigu de la notion, à la fois lieu concret et objet de représentation, rend délicate son étude. C’est pourquoi le dernier ouvrage de Claude Courvoisier, professeur émérite de science politique à l’université de Bourgogne, est bienvenu. Le paysage de la loi. Protection, aménagement et reconquête, nous plonge brièvement dans la délicate histoire de la reconnaissance politique et juridique du paysage.

Si le paysage jouit aujourd’hui d’une reconnaissance institutionnelle (il est l’objet d’une loi, d’une convention européenne, d’un conseil supérieur, etc.), il n’en a pas toujours été ainsi. Pourquoi ? Parce que le paysage relève du sensible. Michel Baridon le définit comme « une partie de l’espace qu’un observateur embrasse du regard en lui conférant une signification globale et un pouvoir sur ses émotions [2] ». Défini comme tel, le paysage est à la fois le regard qu’on lui porte (subjectif) et l’objet du regard (perception). La notion est donc affectée d’une double mobilité, d’une double incertitude : le paysage est un produit de l’art – la projection du plaisir des yeux –, dépendant d’une représentation particulière de l’objet « nature ». C’est pour ces raisons que Claude Courvoisier prend garde de distinguer le pays (un lieu, endogène) et le paysage (un point de vue, exogène). C’est une question de perception et de représentation entre les gens d’ici et les gens d’ailleurs, le paysan et son pays face à l’artiste et au voyageur qui évoluent dans un paysage. Dès lors, la protection des paysages ne va pas de soi. L’auteur s’interroge : les sensibilités, mobiles, fugaces et éphémères peuvent-elles faire l’objet de règles, qui supposent, comme le droit, plus ou moins la stabilité ? Pour autant, le paysage est objet de droit et son histoire ne peut être ignorée. S’il n’y a pas de paysages sans cultures, la question de sa protection nécessite de penser l’évolution des représentations de la nature et de l’environnement. Conscient de ces difficultés méthodologiques, Claude Courvoisier définit trois angles d’attaques pour aborder cette histoire. Le premier contextualise et décortique la loi d’avril 1906 relative à l’organisation de la protection des sites et monuments naturels de caractère artistique ; le deuxième s’intéresse au concept et au cadre juridique du paysage urbain et à l’aménagement qui en découle ; le dernier, ayant pour horizon la reconquête, analyse l’appréhension progressive du paysage par les politiques de protection de l’environnement.

Si le mot « paysage » n’est pas présent dans le texte de loi relatif aux sites et monuments naturels de caractère artistique adopté en 1906, il fût au cœur des débats qui l’ont précédé. À l’aube du xx^e siècle, le terrain semblait propice pour légiférer. Le romantisme, attaché à la critique des effets indésirables d’un siècle d’industrialisation, a « insufflé au paysage une âme » (p. 18). Les débats parlementaires de la troisième république en sont un témoin privilégié, les dangers de la révolution technique industrielle étant un des thèmes favoris des députés et sénateurs. Les ingénieurs ont ainsi pu être accuser de crime de « lèse-beauté ». Cette sensibilité grandissante au paysage se trouve explicitée si l’on prend garde à définir l’origine politique des promoteurs de la loi. Ce sont en effet les républicains radicaux, traditionnellement attachés à la défense de la propriété privée et aux développements industriels, qui proposent une loi restrictive et liberticide. Malgré leur attachement aux libertés individuelles, la sauvegarde du paysage s’impose. Au moment où apparaît le projet de loi, il y avait donc déjà un consensus. La loi n’est en réalité que le prolongement de celle de 1887 sur les monuments historiques. Par ailleurs, l’opinion publique avait précédé le législateur ; la pression associative, concentrée autour du Club alpin français, du Touring club, ou encore de la Société française des amis des arbres et de la Société pour la protection des paysages de France, en témoigne. C’est d’ailleurs le président de cette dernière, Charles Beauquier, par ailleurs député du Doubs, qui fût le porteur du texte à l’Assemblée. Il est également président de la Société de décentralisation, expliquant ainsi la singularité de la loi : la création de commissions départementales chargées d’établir des listes et des inventaires de sites à protéger. Cependant, les tentatives de protection se heurtent très vite aux problèmes de propriété privée. Des restrictions vont être promulguées et conduiront à dénaturer la loi et compromettre son application. La centralisation, moins propice aux conflits d’intérêts, apparaît alors indispensable à la protection des paysages.

Après l’étude de la genèse de la protection des paysages, Claude Courvoisier nous invite à penser « le paysage à l’épreuve de la ville » autour de l’idée d’aménagement du paysage urbain. Si le mot urbanisme n’apparaît qu’en 1910, les réflexions qui lui sont associées sont bien plus anciennes. Le développement de la concentration urbaine, reflet de la société industrielle, a contribué à donner une image négative du paysage urbain. L’auteur explicite cette représentation avec l’étude du regard de l’école fouriériste. Si Victor Considerant attribuait les maux urbains à « un siècle d’industrialisme et de mercantilisme », il n’y a rien d’étonnant à retrouver dans la conception phalanstérienne l’idée de plan urbain comme moyen de concilier la ville et les paysages. Un mot fût même inventé par Fourrier : le visiusme. Le paysage n’est donc pas l’apanage des campagnes, il se lie ici avec l’hygiène des lieux et l’architecture. Progressivement, l’urbanisme va devenir une science indépendante. Elle s’élabore dans différents congrès internationaux où se rassemblent les architectes, comme celui consacré à l’art public tenu à Bruxelles en 1898. La beauté des villes devient peu à peu d’intérêt public, au même titre que l’hygiène ou la sécurité. Ce contexte voit naître la loi du 14 mars 1919, dite loi Cornudet, qui instaure les plans d’extension et d’aménagement.

Le dernier temps de l’étude appréhende le glissement progressif des politiques paysagères de l’urbanisme vers celles de l’environnement. Progressif, car lorsqu’en 1971 est créé le premier ministère de la protection de la nature et de l’environnement, le paysage urbain reste omniprésent. Malgré le contexte environnemental des années 1960 qui a vu le développement d’un mouvement citoyen et politique en faveur de la protection de la nature, Robert Poujade, premier titulaire du ministère, reste centré sur les espaces verts urbains qu’il considère comme partie intégrante de la protection de l’environnement. Sa vision du paysage est dynamique, susceptible de changer, affecté de mobilité. Cette conception s’oppose donc à l’idée de paysage naturel. Pour l’ancien ministre et maire de Dijon, l’important est l’ordinaire, le cadre de vie ; il faut protéger des paysages qui seraient agréables sans être remarquables. C’est pour cette raison qu’il accorde une grande importance à une loi voulant modifier le code de l’urbanisme. Datée du 16 juillet 1971, elle permet, par arrêté du préfet, une catégorisation d’espaces à caractère pittoresque et autorise une certaine protection en l’intégrant à l’obtention du permis de construire. De manière assumée, la protection du paysage est donc centrée sur l’esthétique. La protection de la nature et de l’environnement est alors affaire de sensibilité et la question de la subjectivité du paysage toujours bien présente. Néanmoins, le « ministère de l’impossible » apparaît comme un organe bâtard ; la plupart des sujets, il les partage avec d’autres, principalement avec ceux des affaires culturelles et de l’agriculture.

Il faut attendre 1993 pour qu’une véritable loi ayant pour objet le paysage soit proposée. C’est Ségolène Royal qui fût chargée du projet. Très vite, elle a orienté la loi autour de l’incertitude entre rural et urbain : la « rurbanité ». Le titre de la loi : « Paysage : Patrimoine et enjeux de développement » témoigne d’une tentative de conciliation entre protection des paysages et développement productiviste. Comme pour Poujade, le paysage de Royal n’est pas figé. Néanmoins, une contradiction apparaît puisqu’elle se fait en parallèle l’apôtre de la reconquête des paysages perdus. Le paysage s’inscrit donc dans la protection de l’environnement, mais n’est pas assimilable à la seule protection de la nature. Par ailleurs, cette loi n’est pas un véritable code mais un texte permettant la modification des législations existantes sur les différentes réalités du paysage : le code de l’urbanisme, le code rural et celui de l’expropriation. À ce moment, la législation tente de mettre de côté le critère esthétique et préfère concilier la protection des paysages avec le développement économique et touristique.

Si le texte de 1993 est reconnu comme « loi-paysage », il ne signe pas le terme de cette histoire. En 2005, le paysage prend une dimension internationale avec la ratification d’une convention européenne, qui est en réalité plus conciliante que le texte interne de 1993. Mais c’est surtout le texte achevé en 2016 qui vient conclure cette prise en compte politique et juridique du paysage. Initialement intitulé loi relative à la biodiversité, il devient avec Ségolène Royal loi pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages. Cependant, ce changement de titre ne modifie pas le texte, qui n’accorde qu’une place très secondaire au paysage. Seul le dernier titre y est consacré. Le paysage s’efface derrière l’enjeu de reconquête de la biodiversité.

L’ouvrage de Claude Courvoisier permet donc clairement de rendre compte de la tension permanente entre perception du beau et politique du paysage et pose la question de l’ordre esthétique. Cette sensibilité intrinsèque du paysage explique la difficulté avec laquelle la notion a pu être débattue au Parlement. Le paysage n’a pu devenir une entité juridique à part entière. Tantôt abordé par le prisme de la culture, de l’urbanisme ou de l’environnement, son appréhension semble limitée par sa subjectivité. Par ailleurs, autant pour le paysage que pour les questions plus générales relatives à l’environnement, ce récit pointe clairement les interactions délicates entre protection et propriété privée.

Derrière l’étude de la reconnaissance politique et juridique du paysage et des élites qui en furent les principales protagonistes, Claude Courvoisier a entrepris d’esquisser les contours d’une histoire de la sensibilité au paysage du début du xx^e siècle à nos jours. Ce bref récit, par le haut, n’est cependant qu’un appel adressé par l’auteur aux historiens et autres chercheurs en sciences humaines et sociales à s’emparer pleinement de l’objet. Néanmoins, si la focale porte principalement sur l’émotion et le sensible, on peut regretter le manque de références à l’histoire environnementale qui paraît pourtant indispensable aujourd’hui pour aborder les enjeux des politiques paysagères, autant que leurs contextes d’apparition. Critique d’autant plus fondée que l’auteur se réfère au dernier livre du philosophe Serge Audier (p. 46 et p. 106) pour aborder l’émergence de « sociétés écologiques » alors que des historiens, plus attentifs aux contextes et à la chronologie, ici ignorés, ont déjà investi ce champ.

À l’heure où la part du sensible est devenue essentielle dans la pratique de la discipline historique, l’ouvrage de Claude Courvoisier a le mérite de définir clairement les portes d’entrées qui nous permettent d’appréhender l’histoire générale du paysage. Insistant sur la subjectivité de la notion et sa proximité avec l’art, éclairés ici par les différentes pratiques politiques et juridiques, son récit démontre que l’histoire du paysage ne peut être réalisée et comprise sans l’étude préalable des contextes de sensibilité.