Introduction

Si les bidonvilles existent bel et bien depuis de très nombreuses décennies en Asie du Sud et de l’Est, en Amérique latine et sur le continent africain, il faut bien admettre que ces dernières années les pays du nord, notamment nombre de pays européens, n’en sont pas non plus exempts [1]. Le constat apparaît sans appel : au sein des métropoles des pays en développement, les bidonvilles progressent sous des formes variées et dans des dimensions considérables [2]. À l’orée de la crise sanitaire du Covid-19, en mars 2020, ONU-Habitat [3] rappelait que près d’un milliard de personnes résidaient dans de tels habitats. Globalement, un huitième de l’humanité vivrait ainsi, soit environ un quart des résidents des villes [4]. Si l’on se concentre sur les pays en développement, en 1990 l’agence onusienne en charge de l’urbain notait que 689 millions de personnes habitaient les bidonvilles. En 2014, elle en comptabilisait environ 881 millions. Ce qui représente une augmentation de 28 % en un quart de siècle. Même si l’on constate dans les pays en développement une baisse de la proportion des urbains résidant dans des bidonvilles – passant de 46 % à 30 % au cours de cette période –, il n’en demeure pas moins que près de 200 millions de nouveaux habitants sont venus s’agréger dans les 200 000 bidonvilles existant à l’heure actuelle à travers le monde. Et les prévisions onusiennes pour les quelques décennies à venir sont des plus alarmantes : le nombre d’habitants des bidonvilles pourrait en effet atteindre 2 milliards d’ici 2050.

Si l’on braque la focale sur la France, les coordonnateurs du dossier « Actualités du bidonville » paru dans le numéro de l’automne 2017 de la revue Urbanisme [5] nous rappellent, qu’en ce début de xxi^e siècle, combien les bidonvilles, « l’objet le plus illégitime de l’histoire de l’urbanisme », après avoir été éradiqués, refont progressivement surface, dans les creux et les interstices des villes françaises, et ce, depuis une bonne dizaine d’années. Les nouvelles vagues migratoires, déclenchées par les conflits armés et les changements climatiques ainsi que par la crise de l’habitat abordable, seraient à n’en pas douter les causes principales de la résurgence des bidonvilles dans les pays développés à économie de marché (PDEM). En France, la Délégation interministérielle à l’hébergement et à l’accès au logement (DIHAL), qui propose un état des lieux national des bidonvilles [6], comptabilisait, au cours de la décennie 2010, environ 17 000 personnes habitant dans les 520 bidonvilles présents sur le territoire national. Devant cette situation alarmante, la question qui se pose aujourd’hui pour les pouvoirs publics, comme pendant la période des Trente Glorieuses, est celle de savoir comment résorber durablement les bidonvilles, et d’une façon plus large, comment parvenir à supprimer ces habitats précaires et assurer le respect du droit à un logement convenable, tout en évitant la ségrégation et en garantissant à tous « le droit de vivre en sécurité, dans la paix et la dignité » [7]. 

Dans cette contribution, nous montrerons, tout d’abord, comment les bidonvilles prolifèrent à la périphérie des agglomérations urbaines de nombreux pays en développement, mais également, depuis une quinzaine d’années, au sein des pays riches industrialisés et notamment en France. Nous verrons par ailleurs combien il est complexe et difficile de comptabiliser les bidonvilles à travers le monde en raison de définitions variées d’un pays à un autre, et de querelles d’experts qui ne parviennent pas à s’entendre pour définir un bidonville et pour faire émerger le qualificatif le plus idoine à ce type d’habitat. Enfin, à partir d’une expérience locale – au sein de la métropole de Metz située dans le Nord-Est de la France –, nous retracerons comment les services décentralisés de l’État, les collectivités territoriales et la Fondation Abbé Pierre (FAP) se sont unis, à la fin des années 2010, pour tenter de résorber de façon pérenne quelques poches d’habitat indigne de l’agglomération messine. Cette expérience de résorption de l’habitat informel sera l’occasion de regarder les bidonvilles autrement, et de questionner l’espace à la fois comme support d’une vie sociale pour les ménages qui les occupent et comme lieu de relégation.

I. L’urbanisation accélère le développement des bidonvilles

Les analystes s’accordent à dire que le processus d’urbanisation mondiale en cours est, en grande partie, à l’origine de l’accroissement considérable – et même exponentiel – des bidonvilles dans les pays en développement. En effet, l’urbanisation s’accompagne à la fois d’une polarisation des richesses et des pouvoirs dans les centralités urbaines et d’une concentration des pauvres – venus pour la plupart des campagnes – au sein des périphéries urbaines. Il y a quelques années, le sociologue Julien Damon [8] montrait combien les villes ont tendance à concentrer la pauvreté, à attirer les plus démunis, les indigents. L’illusion de la profusion de richesses, l’espérance d’un emploi et donc de revenus au sein des villes des pays en développement conduisent des cortèges d’individus pauvres à migrer vers les agglomérations urbaines. C’est ainsi que les pauvres constituent – et constitueront au cours du demi-siècle à venir –, dans une très large mesure, le réservoir de la croissance urbaine. Pour les observateurs des économies mondiales, il ne fait aucun doute qu’un nombre particulièrement élevé de pauvres issus des zones rurales migreront dans les prochaines décennies vers les villes et s’installeront au sein des espaces urbains très précaires, espaces dans lesquels l’environnement naturel est entièrement dégradé, l’accès à l’eau potable extrêmement réduit, et où la plupart des habitants vivent avec moins de 1,90 dollar par jour [9]. La population urbaine des pays en développement devrait doubler au cours de la période 2010-2050. Si l’urbanisation se révèle dans nombre de cas un bienfait, il est indiscutable que pour les pays de l’Afrique subsaharienne, de l’Amérique latine et de l’Asie du Sud et de l’Est, elle demeure un véritable fléau écologique, social, économique, mais également sanitaire. Il suffit en effet de regarder l’évolution de la pandémie de Covid-19 à travers le monde : les statistiques épidémiologiques de l’Organisation mondiale de la santé (OMS) – statistiques qui ne sont pas stabilisées étant donné la circulation encore importante du virus et de ses variants à l’heure actuelle – montrent clairement que les contaminations sont désormais plus fortes au sein des pays en développement. Il faut en effet bien avoir à l’esprit que l’impact de l’épidémie est – et sera – plus aigu dans les bidonvilles des métropoles gigantesques des pays du sud, là où se conjuguent insalubrité de l’habitat et importante densité de la population. En Inde, où se concentre une grande partie des bidonvilles du monde, la situation sanitaire est devenue au cours de l’année 2021 plus que préoccupante : avec 31,8 millions de cas, la République de l’Inde se hisse à la troisième place des pays les plus touchés par le coronavirus [10]. Nous pouvons aisément imaginer les dégâts causés par le Covid-19 au niveau du plus grand bidonville de l’Inde, Dharavi, avec ses plus de 950 000 individus vivant sur une superficie de moins de 250 hectares, ses baraquements surpeuplés, ses logements indigents, sa densité de 390 000 Indiens au km², et ses ruelles boueuses pendant les périodes de pluie [11].   

II. La résurgence des bidonvilles en France

Les experts internationaux se focalisent sur les pays en développement, sans oublier d’alerter les gouvernements des pays développés, de l’Europe en particulier, sur l’émergence de bidonvilles au sein de leurs territoires. Quand bien même il n’existe pas dans la statistique officielle européenne d’entrée exclusivement dénommée « bidonville », il n’en reste pas moins que l’on parvient à repérer, çà et là, l’émergence de « logements inadéquats » – autrement dit des bidonvilles massivement irréguliers et irrécupérables [12] –, même si le nombre d’habitants concernés est sans commune mesure avec celui des pays en développement.

Et si l’on braque la focale au niveau de la France métropolitaine, il s’avère que les bidonvilles font leur réapparition un peu partout, tant dans les cœurs de ville et les banlieues que dans les zones périurbaines et les espaces ruraux. D’une certaine façon, comme le soulignent certains chercheurs en sciences sociales, il y a en ce début du xxi^e siècle « un retour des bidonvilles » en France sans omettre de préciser qu’au sein des départements d’Outre-mer, au premier rang desquels Mayotte, ils n’avaient pas disparu [13].

Historiquement, les bidonvilles ont connu en France un fort développement après la Seconde Guerre mondiale. Preuve en est que le ministère de la Reconstruction et de l’Urbanisme (MRU) estimait en 1953 qu’il existait 650 000 taudis et autres bidonvilles à détruire. L’appel de l’abbé Pierre en 1954 et l’incendie du bidonville de la « Folie » à Nanterre (en 1974) contribueront largement à la reconnaissance de la question des bidonvilles comme une préoccupation nationale dont la presse se fera l’écho [14]. Malgré la mise en place d’un dispositif juridique – la loi Debré du 14 décembre 1964 amendée par la loi Nungesser du 9 juin 1966 –, le phénomène persiste. En effet, le dernier grand bidonville de la métropole, celui du quartier de la Digue des Français surnommé « Nice-village » à Nice, ne sera détruit qu’en 1976 [15]. Mais le répit ne sera que de courte durée, puisque dès les années 1990, les habitations de fortune ressurgissent un peu partout en France, en se rapprochant cette fois-ci des cœurs des villes. La Fondation Abbé Pierre sera une des premières organisations à dénoncer le retour dans l’Hexagone de l’habitat indigne. Si le fait est avéré de la présence de bidonvilles tant dans les centralités urbaines que dans les zones périphériques des villes françaises, il reste que leur recensement pose encore problème dans les pays européens, et notamment en France en dépit des efforts tant de l’Union européenne que de la Délégation interministérielle à l’hébergement et à l’accès au logement visant à définir et à identifier les critères de comptabilisation des bidonvilles. Si peu d’organismes et d’associations s’aventurent à donner en la matière des chiffres précis, la Fondation Abbé Pierre aborde néanmoins directement cette question sans toutefois parvenir à isoler complètement les bidonvilles en tant que tels dans leur recensement, dans la mesure où elle intègre les campements dans la comptabilité des bidonvilles. La Fondation propose plutôt un dénombrement des personnes mal-logées en France. Ainsi, en 2021, elle comptabilise 4,1 millions de mal-logés dont 100 000 personnes résidant dans une habitation de fortune [16].

De son côté, comme nous l’indiquions précédemment, la DIHAL [17] note dans son dernier état des lieux qu’entre 2013 et 2018 le nombre de personnes habitant dans des bidonvilles est resté relativement constant, aux environs de 17 000 en moyenne. D’une manière générale, il s’agit avant tout de Roms [18] de Roumanie et de Bulgarie, auxquels s’ajoutent d’autres habitants tels que des ressortissants français, des citoyens de l’Union européenne (UE) et des personnes issues de pays hors de l’UE [19]. Si nous resserrons la focale sur les deux dernières années (2017-2018) du recensement de la DIHAL, on note une stabilisation du nombre des personnes résidant dans un bidonville autour de 16 000. En parallèle, le nombre de sites a connu une baisse de 13 % avec une diminution en valeur absolue de 74 sites : passant de 571 à 497 [20]. L’Île-de-France est la région la plus concernée par les bidonvilles : en juillet 2018, elle regroupe 33 % des personnes recensées, soit 5 357 personnes. Le département de la Seine-Saint-Denis (93) en comptabilise à lui seul 1 960, soit plus de 36 % des habitants des bidonvilles de l’Île-de-France.

III. L’embarrassante question de la définition des bidonvilles

Comptabiliser le nombre de bidonvilles et la démographie de ce type d’habitat – en France, en Europe et sur les autres continents – requiert beaucoup de patience, puisqu’il n’existe pas vraiment, comme nous l’avons déjà souligné précédemment, de définition générique. Même si une littérature spécialisée abondante s’est intéressée aux bidonvilles, et même si des agences internationales – ONU-Habitat entre autres – ont avancé des définitions, il ne semble pas qu’émerge une caractérisation indiscutée du bidonville. L’expression désigne aux quatre coins de la planète, sous des appellations localement variées, plusieurs types d’habitations, d’installations et d’organisations urbaines [22]. Certains instituts statistiques, en Inde notamment, ont en tout cas fait explicitement du bidonville un objet de recensement et d’investigations poussées. Les définitions et traductions sont en réalité peu consolidées. Les vocables « taudis », « bidonvilles », « habitats informels », « établissements informels », « quartiers précaires », « squats », « habitats de fortune », ou encore « foyers à faibles revenus » sont souvent utilisés de manière interchangeable dans les travaux académiques et les documents officiels. Les désaccords entre experts sont sans conteste légion pour définir un bidonville et pour trouver le qualificatif le plus pertinent à ce type d’habitat, « précaire », « informel », « spontané », « indigne » … Mais l’ONU a souhaité dépasser les querelles terminologiques en avançant une définition organisée autour de cinq critères. Selon cette définition, est considéré comme un bidonville un territoire urbain n’offrant pas toutes les aménités jugées indispensables comme :
1/ une structure permanente assurant une protection contre les conditions climatiques extrêmes, autrement dit un logement durable ;
2/ « une surface de vie suffisante », c’est-à-dire pas plus de trois personnes par pièce ;
3/ « un accès à l’eau potable », à savoir de l’eau qui puisse être accessible en quantité suffisante, qui soit abordable et sans effort excessif ;
4/ « un accès aux services sanitaires », soit des toilettes privées ou publiques, mais partagées par un nombre raisonnable de personnes ;
5/ « une sécurité et une stabilité d’occupation », c’est-à-dire un espace bénéficiant d’une protection contre les expulsions.
À ces critères s’en juxtaposent deux supplémentaires : « le caractère abordable du logement » et « l’accès aux autres services de base ». Force est de constater que cette définition recouvre une grande variété de situations et ne se prête pas aisément à la prise en compte statistique. Ainsi en France le bidonville ne constitue pas une catégorie statistique précise : il ne représente que le point extrême du « mal logement » sur un continuum allant, selon les définitions officielles, du logement indigne au logement insalubre en passant par le logement non décent et le logement informel. Ceci étant dit, pour bien saisir ce qu’est un bidonville en France, il faut avant tout comprendre ce qu’il n’est pas : ce n’est pas un squat ; il ne s’agit pas d’une aire de stationnement réservée aux « gens du voyage » ; il ne faut pas l’assimiler à un campement stricto sensu ; et il n’est pas non plus une Zone à défendre (ZAD).

Proposer alors une définition générale relève, nous dit Julien Damon [23], très certainement d’un pari hasardeux tant les réalités des bidonvilles sont extrêmement contrastées. À travers le monde, les bidonvilles reposent sur une grande diversité de formes, de géographies, de localisations, de types de populations et d’interventions publiques à leur endroit. Ainsi, dans les pays riches, les bidonvilles accueillent essentiellement des pauvres au sens monétaire du terme, tandis que dans les pays en développement, les habitants des bidonvilles ne sont pas forcément les personnes les plus démunies du pays – notamment en termes de conditions de vie. En outre, si au sein des villes du nord, les bidonvilles rassemblent quelques dizaines de cabanes ou caravanes, il en est tout autrement dans les métropoles du sud où les bidonvilles recouvrent des parties de villes pouvant parfois rassembler plusieurs centaines de milliers de personnes : au sein du bidonville de Kibera au sud de Nairobi (Kenya), selon l’agence humanitaire kenyane Umande Trust, résident environ 500 000 personnes ; dans le township de Khayelitsha à l’est du Cap (Afrique du Sud) vivent plus de 400 000 personnes ; la favela de Rocinha rassemble plus de 70 000 personnes dans 25 500 habitations de fortune. Par ailleurs, en ce qui concerne les types de populations, on note que les bidonvilles métropolitains français ne se nourrissent ni de l’exode rural, ni de la croissance naturelle, mais sont plutôt la conséquence d’une immigration difficilement maitrisable et en provenance de nombreux pays bousculés par les guerres, les crises économiques, la pauvreté, le terrorisme et les perturbations climatiques (Syrie, Libye, Afghanistan, Roumanie, etc.) ; en revanche, dans les grands bidonvilles asiatiques, indiens ou africains, ce sont d’abord des nationaux provenant d’autres régions – bien souvent rurales – qui les habitent. Les politiques de résorption sont tout aussi plurielles et, dans une certaine mesure, adaptées à ces différentes caractéristiques. La France métropolitaine est, à cet égard, dans une situation qui ne peut être comparée à celle des pays en développement ou des départements ultramarins. En tout état de cause, éradiquer sans proposer de solution pérenne de relogement n’amène qu’à repousser le problème sans le régler.

IV.  L’exemple de la résorption du bidonville « Louis le Débonnaire »

Nous montrerons que, même s’il existe comme le dit Julien Damon [26] un « grand jeu de ping-pong administratif » entre l’État et les villes, il émerge parfois au niveau local des synergies entre les services décentralisés de l’État et les collectivités territoriales pour résorber de façon pérenne les bidonvilles. Dans la région française Grand Est, la ville de Metz, les services extérieurs de l’État et la Fondation Abbé Pierre (FAP) ont pendant trois ans, de septembre 2016 à septembre 2019, mis en place, dans le cadre d’une convention de type Maîtrise d’œuvre urbaine et sociale (MOUS), un accompagnement de près d’une vingtaine de familles roumaines – en l’occurrence ici du centre de la Roumanie, et plus exactement de la Transylvanie – séjournant dans des habitats précaires dispersés à l’orée du centre-ville de Metz. Cette convention prévoyait d’accompagner vers un emploi puis un logement l’ensemble de ces familles après qu’elles aient été regroupées et installées sur un même terrain dit « Louis le Débonnaire », terrain mis gratuitement à disposition de la municipalité par l’établissement public Réseau ferré de France. Après avoir étudié de près le dispositif original de résorption du bidonville Louis le Débonnaire de Metz, nous observons que la mise en place d’un « lieu de vie temporaire » – certes précaire – a permis la transition graduelle vers l’habitat de droit commun et vers l’emploi contractuel [27].  

1) Des résultats encourageants

Le dispositif de résorption du bidonville Louis le Débonnaire a pris en charge, au cours de ses trois années d’existence, dix-huit familles, soit au total cinquante-quatre personnes. À la fin de la MOUS, en octobre 2019, treize ménages avaient été relogés dans des appartements du parc locatif social de l’agglomération messine, deux avaient quitté volontairement le bidonville, et trois ménages vivaient en situation précaire d’hébergement chez un tiers. En ce qui concerne l’insertion professionnelle, sur les dix-huit ménages, quinze ont obtenu à un moment donné un emploi pour au moins l’un de ses membres. Les situations restent néanmoins hétérogènes : alors que certains disposent d’un emploi stable, une grande partie restent dépendants de contrats à durée déterminée ou d’un emploi à temps partiel. Si nous nous arrêtons sur la scolarisation des vingt enfants de moins de seize ans présents au moment de la mise en place du dispositif, nous notons qu’à l’automne 2019, huit ont suivi une scolarité assidue et continuent à se rendre dans les établissements scolaires, trois n’ont pas encore fréquenté l’école en raison de leur trop jeune âge, trois sont sortis du système scolaire après avoir atteint l’âge de 16 ans, trois sont retournés en Roumanie, et enfin trois enfants ont rencontré des difficultés d’adaptation au système scolaire et se trouvent aujourd’hui en marge de l’école.

Quant au coût du dispositif de résorption, nos investigations ont permis de montrer que pour chaque habitant, le montant s’élève à moins de 7 500 €. Lissé sur les trois années de la MOUS, le coût journalier du dispositif Louis le Débonnaire revient alors à environ 6,80 € par jour et par habitant avec un taux de relogement de 88 % (15 ménages sur 18). Ce montant s’avère particulièrement faible au regard d’autres types de programmes de relogement. Par exemple, le coût journalier par personne était en 2018 de 31 € en centre d’hébergement et de réinsertion sociale, de 24 € en hôtel ou de 16 € dans une pension de famille [28].

2) Un lieu de vie à la fois fragile et pourvoyeur d’autonomie

L’étude menée pendant plusieurs mois auprès des ménages du bidonville Louis le Débonnaire laisse entrevoir l’ambivalence de leurs conditions d’existence. À la différence de la rue en effet, le site aménagé [29] non loin du centre-ville de Metz a permis aux habitants de disposer d’un lieu à la fois protecteur et modulable. La liberté laissée par les cabanes de s’adapter aux changements des configurations familiales, de disposer d’un espace où stocker des biens à destination de la Roumanie, de faciliter les contacts pour les activités économiques, la possibilité d’accueillir des proches venus de Roumanie ou d’autres agglomérations françaises constituent autant d’éléments qui illustrent les particularités de cet habitat, certes précaire, mais personnalisable à souhait. Par ailleurs, à la différence des centres d’hébergement ou des appartements, le bidonville donne à ses habitants un espace où la coercition se fait moins prégnante en raison de l’éloignement du cadre de contrôle institutionnel ou du voisinage.

3) Des organisations particulièrement mobilisées et bienveillantes

La forte visibilité tant sociale que médiatique du bidonville Louis le Débonnaire tout au long des trois années du projet a eu comme effet de maintenir l’attention portée par les institutions et les citoyens sur le dispositif.

L’analyse institutionnelle laisse entrevoir que la mise en place de la MOUS a permis de stabiliser sur les trois années l’engagement des membres du comité de pilotage. Ce cadre d’intervention a, par ailleurs, permis de faire en sorte que des acteurs venus à la fois de l’État, des collectivités territoriales, des organismes privés et des associations se côtoient et travaillent ensemble autour d’un projet commun. Ce panel large d’organisations (Direction départementale de la cohésion sociale, Centre communal d’action sociale, Fondation Abbé Pierre…) a rendu possible la résolution de blocages présents tant au niveau administratif et politique qu’économique et matériel. En retour, cette attention collective portée aux habitants du bidonville leur a octroyé un « droit à la ville » bien que temporaire, mais admis de tous les acteurs engagés dans le projet ; occupation de l’espace généralement remise en question dès lors que les habitants s’installent de façon spontanée [30]. De la même manière, la pérennisation sur trois années du dispositif a également amorti les différentes tensions personnelles ou politiques, parfois présentes antérieurement, au sein du collectif. La convention signée entre les acteurs financeurs a ainsi permis de rassembler des engagements à la fois humanitaires, politiques et professionnels au sein d’un même groupe d’acteurs.

4) Stabiliser l’informel pour mieux accompagner les ménages précaires

Toujours à propos des ghettos, Sandro Cattacin en vient ainsi à poser logiquement la question : «  Why not ghetto ? ». Après avoir observé pendant plus d’un an le dispositif de résorption du bidonville Louis le Débonnaire de Metz, nous soutenons aussi l’idée que le dispositif messin de résorption du bidonville, en tant que « village provisoire d’insertion », en tant que lieu de passage et de transition, a permis, sans aucun doute, une inclusion spécifique, progressive et graduée des familles roumaines du bidonville au sein de la ville de Metz et plus largement de la société française ? Sans pour autant, à l’image de ce que préconise Sandro Cattacin, promouvoir de nouveaux ghettos, les efforts consentis par les institutions pour accompagner, in situ, les ménages précaires a permis un suivi de proximité sans défaire les solidarités informelles à l’œuvre entre les individus. En d’autres termes, c’est en stabilisant ces espaces investis de manière informelle et construits dans les interstices de la ville, que l’accompagnement sur le long cours au plus près des ménages a pu se réaliser.

Ce projet s’inscrit dans une action durable d’insertion dans laquelle les différents protagonistes tentent de nouvelles formes de médiation pour fédérer et négocier une conjonction des intérêts autour d’une cause commune. L’action militante de certaines associations, en l’occurrence ici la Fondation Abbé Pierre, appelle les autorités publiques à s’engager, parfois contraintes, parfois ressaisies de leur mission de défense de l’intérêt public [34].